დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტი არსებული ფორმით არ უნდა იყოს მიღებული - ვენეციის კომისია

დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტი არსებული ფორმით არ უნდა იყოს მიღებული, ხოლო ოლიგარქიულ გავლენასთან საბრძოლველად საჭიროა არა პერსონალური, არამედ სისტემური მიდგომა, – ამის შესახებ აღნიშნულია ვენეციის კომისიის რეკომენდაციაში, რომელიც საქართველოს მმართველი პარტიის მიერ შემუშავებულ „დეოლიგაქრიზაციის შესახებ“ კანონპროექტს ეხება.

ვენეციის კომისიის მიერ გამოქვეყნებულ დასკვნაში ვკითხულობთ:

„ვენეციის კომისია ხაზგასმით აღნიშნავს, საფრთხე იმისა, რომ კერძო ქვეყნის ეკონომიკურ, პოლიტიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაზე მნიშვნელოვანი ზეგავლენის საფრთხე ინდივიდუალური პირის ხელში აღმოჩნდება, გამჭვირვალობის, ლეგიტიმურობისა და ანგარიშვალდებულების გარეშე, შესაძლოა, არსებობდეს თითქმის ყველა ქვეყანაში. ქვეყნების უმრავლესობამ შეიმუშავა და აამოქმედა ურთიერთდაკავშირებული საკანონმდებლო, ინსტიტუციონალური, ადმინისტრაციული, ეკონომიკური და სხვა ზომები, რათა შეამციროს ის დამაზიანებელი ეფექტი, რომელიც მსგავსი გავლენის რამდენიმე ადმიანის ხელში კონცენტრაციას მოაქვს დემოკრატიის, კანონის უზენაესობისა და ადამიანის უფლებებისთვის. იმ ქვეყნის კონტექსტიდან გამომდინარე, რომელსაც ეს ეხება, მოიცავს ზომებს, მაგალითისთვის: კონკურენციის სფეროში ეფექტური პოლიტიკა, ბრძოლა კორუფციასთან და ფულის გათეთრებასთან, მედიის პლურალიზმის უზრუნველყოფის ზომები, პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო კამპანიების დაფინანსების წესების დადგენა და ა.შ.

იმის ნაცვლად, რომ ამ მრავალ სექტორალურ, სისტემურ მიდგომას მიჰყოლოდა, საქართველომ გადაწყვიტა ოლიგარქიზაციის დამანგრეველ გავლენასთან საბრძოლველად, სხვაგვარი „პერსონალური მიდგომა“ აირჩია და მოამზადა დე​ოლიგარქიზაციის კანონი. ეს „პერსონალური მიდგომა“, როგორც ეს მითითებულია გადამუშავებულ კანონში, მიისწრაფვის პერსონების იდენტიფიცირება მოახდინოს „ოლიგარქებად“ სპეციფიკური კრიტერიუმების მიხედვით, როგორებიცაა სიმდიდრე, მედიამფლობელობა და ა.შ. და უწესებს მათ რიგ შეზღუდვებს. მიუხედავად იმისა, რომ კანონის გადამუშავებულ ვარიანტში, სადამსჯელო ზომებისა და შეზღუდვების უმეტესობა გაუქმებულია, ამ კანონის მუხლების შესაძლო თვითნებური გამოყენება ჯერ კიდევ შეიძლება, უქმნიდეს საფრთხეს კანონის უზენაესობასა და პოლიტიკურ პლურალიზმს.

ვაღიარებთ რა, რომ ოლიგარქიულ გავლენასთან ბრძოლაში უნივერსალური მიდგომა არ არსებობს და რომ ზოგიერთ ექსტრემალურ სიტუაციაში, როგორიცაა, მაგალითისთვის, სახელმწიფოს მიტაცება, რადიკალური ზომები, როგორიც არის პერსონალურ ხასიათის ზოგიერთი ზომა, შეიძლება იყოს გამართლებული, დროებითი და განსაკუთრებული საფუძვლებით, ვენეციის კომისია მიიჩნევს, რომ ეს უნდა იყოს დამატებითი ზომები და არა სისტემური მიდგომის ალტერნატივა. თუმცა, თუ ასეთი საჭიროება იქნებოდა, ასეთი ზომები უნდა შემუშავებულიყო პოლიტიკური პლურალიზმისა და კანონის უზენაესობის სტანდარტების სრული დაცვით. ამასთან ერთად, უნდა არსებობდეს მკაფიო ლეგალური კრიტერიუმები, გადაწყვეტილების მიმღები ორგანოს დამოუკიდებლობის მტკიცე გარანტიები და სამართლიანი სამართლებრივი პროცესი. ასეთი წინაპირობები, როგორც ჩანს, ეწინააღმდეგება ამ კანონების კონსტრუქციას. ამაში მდგომარეობს დღევანდელი ფორმით წარმოდგენილი დეოლიგარქიზაციის კანონების უდიდესი პარადოქსი: თუ ადმინისტრაცია და სასამართლო სისტემა ძლიერია და საკმარისად დამოუკიდებელი, რომ მხარი დაუჭიროს „პერსონალური ზომების“ მიღებას, როგორც ეს არის აღწერილი, მაშინ ეს ზომები მეტად აღარ არის საჭირო, რადგან წინაპირობები დაცულია, რათა აამუშაო უფრო მეტად სისტემური და ეფექტური სტრატეგია. ხოლო თუ პირიქითაა და ადმინისტრაცია და სასამართლო სისტემა „მიტაცებულია“ იმ ინტერესების მიერ, რომლის წინააღმდეგაც ბრძოლისკენ არის მიმართული „პერსონალური ზომები“, მაშინ ასეთი ზომები არის არაეფექტური, რადგან მიღებულია აღმასრულებელი აქტების მეშვეობით, რომლებსაც სრულად არ გაუვლიათ ეფექტური სასამართლო კონტროლი, და ეს ძალზედ სახიფათოა ადამიანის უფლებების, დემოკრატიისა და კანონის უზენაესობისთვის.

ამჟამად, დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტის შესწორებული ვარიანტი ოლიგარქიზაციის პრობლემის არც დემოკრატიულ და არც ეფექტურ პასუხად არ შეიძლება განიხილებოდეს. ამ კუთხით, საქართველოს ხელისუფლებას მოუწევს, დაამტკიცოს „სისტემურის“ გარდა, როგორ და რამდენად საჭიროა ის პერსონალური ზომები, რომლებიც რჩება შესწორებულ კანონპროექტში, ოლიგარქიული გავლენის არა მხოლოდ ნაწილობრივ, არამედ მთლიანად დასაძლევად. მართლაც, ოლიგარქიული გავლენის წინააღმდეგ ეფექტურად ბრძოლის ნაცვლად, დეოლიგარქიზაციის ამ ტიპის კანონმდებლობა ქმნის რისკს, ხელისუფლებაში მყოფთა ხელში პოლიტიკური ოპონენტების დევნისთვის სახიფათო იარაღად იქცეს. ვინაიდან, ამ ეტაპზე ვენეციის კომისია არ არის დარწმუნებული, რომ შესწორებულ კანონპროექტში ცვლილებებმა შეიძლება, აღმოფხვრას გარდაუვალი უთანხმოება ევროპის საბჭოს სტანდარტებთან ადამიანის უფლებების, დემოკრატიისა და კანონის უზენაესობის სფეროში, ვენეციის კომისია ასკვნის, რომ შესწორებული კანონპროექტი არ უნდა იქნას მიღებული და საჭიროა „სისტემური“ მიდგომა.

ამიტომ, ვენეციის კომისია საქართველოს ხელისუფლებას რეკომენდაციას აძლევს, არ მიიღონ დეოლიგარქიზაციის კანონპროექტის შესწორებული ვარიანტი და ქვეყანაში ოლიგარქიულ გავლენასთან საბრძოლველად:

• ჩაატაროს არსებული სისტემური ზომების ღრმა და ყოვლისმომცველი ანალიზი, მათი ხარვეზების სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და კოორდინაციის თვალსაზრისით;

• შეიმუშაონ მაკორექტირებელი, დამატებითი ან ურთიერთშემავსებელი კანონმდებლობა ან ზომები, რომლებიც, მათ შორის, მოიცავს:

• ეფექტური კონკურენციის პოლიტიკის ჩამოყალიბებას და განხორციელებას;

• მაღალი დონის კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის გაძლიერებას და კორუფციის პრევენციას, კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლ სახელმწიფოთა ჯგუფის, ანუ GRECO-ს რეკომენდაციების შესაბამისად;

• სახელმწიფო შესყიდვების გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების დაცვას;

• მედიის პლურალიზმისა და მედიის მფლობელობის გამჭვირვალობის განმტკიცებას;

• ფულის გათეთრების საწინააღმდეგო პოლიტიკის შემდგომი გაუმჯობესებას, მათ შორის იურიდიული პირებისა და ღონისძიებების გამჭვირვალობას, აგრეთვე ბენეფიციარი საკუთრების შესახებ ინფორმაციის დროულ და ეფექტურ წვდომას MONEYVAL-ისა და FATF-ის რეკომენდაციების შესაბამისად;

• პოლიტიკური პარტიებისა და საარჩევნო კამპანიების დაფინანსების წესებისა და არსებული კონტროლის მექანიზმების გაძლიერებას;

• ცვლილებებს საგადასახადო კანონმდებლობაში;

• ძირითადი მარეგულირებელი და მაკონტროლებელი ორგანოების დამოუკიდებლობისა და ეფექტურობის გაძლიერებას;

• შეაფასოს, თუ როგორ შეუძლიათ სხვადასხვა ინსტიტუტს (ანტიკორუფციულ ორგანოებს, ანტიმონოპოლიური კომიტეტს, სახელმწიფო აუდიტს, საბანკო ზედამხედველობის ორგანოებს და ა.შ.) უკეთ იმუშაონ ერთად, რათა თავიდან აიცილონ და აღმოფხვრან „ოლიგარქიული“ გავლენა პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და საზოგადოებრივ ცხოვრებაზე; რეგულარულად შეაფასოს ასეთი ღონისძიებების გავლენა;

• ამგვარად, ოლიგარქიული გავლენის პრევენციისა და წინააღმდეგ ბრძოლის მიზნით, დანერგოს ყოვლისმომცველი სისტემა, რომელიც ფოკუსირებული სტრატეგიის/სამოქმედო გეგმის მეშვეობით გაუმკლავდება ოლიგარქიზაციის პრობლემას, ამ პრობლემის ურთიერთდაკავშირებული ბუნების აღიარებით, რაც კანონის სხვადასხვა სფეროსა და მათ განმახორციელებელ ინსტიტუტებს შორის დაკავშირების საშუალებას მისცემს;

• განახორციელოს იგი დაუყოვნებლივ, გამჭვირვალედ და ანგარიშვალდებულად.

ვენეციის კომისია ხაზს უსვამს, რომ ზემოაღნიშნული სისტემის ეფექტური ფუნქციონირებისთვის, ვენეციის კომისიის რეკომენდაციების სრული დაცვით, უნდა განხორციელდეს სასამართლო სისტემის ერთიანი (ჰოლისტური) რეფორმა, რომელიც მიზნად ისახავს მის დამოუკიდებლობის, სამართლიანობისა და მიუკერძოებლობის უზრუნველყოფას, მათ შორის იუსტიციის უმაღლესი საბჭოს.

ვენეციის კომისია მზადაა, საქართველოს ხელისუფლებას ნებისმიერი შემდგომი დახმარება გაუწიოს.